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在换届选举中如何优化代表结构,保证代表广泛性的调研报告
发布者:朱健    发布时间:2012-06-01 15:05:37    来源:西安人大

 

2011.11

优化代表结构,保证代表广泛性是体现人民代表大会制度优越性,发挥人民代表大会制度作用的内在要求,是换届选举工作的重要任务。今年年底、明年年初,我市市、区县人大将换届,选举产生新一届市、区县人大代表。如何在换届选举中优化代表结构,是我们面临的重要问题。近期,我们对我市人大代表结构情况进行了深入调研,调查了解了代表结构方面的现状,分析了存在的问题和原因,提出了换届选举中进一步优化代表结构的建议和措施。

一、我市代表结构的现状和特点

(一)我市现有代表结构情况

    我市现有代表562名,调研中对代表现有结构状况进行了调查了解,同时又对近两届以来代表结构情况进行了比较分析,具体情况见下表:

届次

所占比例(%

第十二届

第十三届

第十四届

换届要求比例(%

 

 

 

 

代表构成

工人

23.9

20.5

21.9

20

农民

15.6

12.2

10.5

16

干部

27.7

24.3

26.9

20

知识分子

18.03

20.1

16.5

15

民主党派

7.29

9.7

7.8

10

解放军

2.63

2.5

2.5

2.5

武警

0.4

0.6

0.5

0.5

归国华侨

0.2

0.2

0.2

14

台胞

0.2

0.2

--

其他劳动人民

4.05

9.5

13.2

妇女代表

26.5

23

19.8

25

非中共党员

31.4

26.5

27.2

35

少数民族

5.26

2.9

3

5

纵观我市人大代表构成情况,可以看出我市代表结构发生的几个主要变化:

一是工人、农民和知识分子等一线代表的比例在逐届减少。市第十四届人大代表中的工农代表,与前两届相比,分别下降了7.10.3个百分点。知识分子代表,与前两届相比,分别减少了1.533.6个百分点。

二是妇女代表的比例呈下降趋势。市第十四届人大代表中的女代表, 与前两届相比,分别下降了6.73.5个百分点。

三是党政干部代表的比例较高。市十四届人大代表中党政干部代表占总数的269%,比上一届提高2.6%。需要指出的是,市十四届人大代表中党政干部比例数是换届选举完成时的统计数字,在以后的代表任期五年内,由于党政干部工作调动,新上任的领导往往会被补选为人大代表,所以党政干部代表的实际比例比统计数字更高。

四是中共代表比例较高。市十四届人大代表中,中共代表比例占到72.8%,民主党派和无党派人士仅占27.2%,低于换届提出的比例要求。

五是其他劳动者阶层的代表越来越多,呈不断上升趋势。随着新经济形式、组织形式的多样化,社会阶层发生较大变化,市第十四届人大代表中其他劳动者阶层的代表比例相应上升,与前两届相比,分别上升了9.153.7个百分点。

(二)不同结构代表的履职情况及分析

人大代表作为国家权力机关的组成人员,在我国的经济、政治与其他方面的社会生活中,发挥着重要作用。全国和地方各级人大代表,代表人民的利益和意志,依照宪法和法律赋予本级人大的各项职权,参加行使国家权力。具体来说,代表的作用主要体现在这样几个方面:一是参加决策的作用;二是监督促进的作用;三是桥梁纽带的作用;四是模范带头的作用。通过对本届代表在会议期间的工作和闭会期间的活动情况的调查了解,可以对优化代表结构,合理制定各方面代表比例提供重要的参考依据。

1、基层代表履职积极性普遍较高。一些来自基层的知识分子、社区工作者、村委会主任、农村致富带头人等成为了代表中的“骨干代表”,他们履职的积极性较高,经常参加闭会期间的代表活动,调查研究比较深入,在传递民声、反映民意方面起到了较大作用,是一支履职相当活跃的代表队伍。以市十四届六次人代会为例,来自城市社区、农村村委会的代表,他们仅占到代表总数的6.24%,但在会议期间提出的代表建议却达到代表建议总数的15%,多数建议内容贴近群众生活,符合实际,而且具有较强的操作性。

2、非公企业家代表履职情况差别较大。非公经济企业的代表在市代表中占有一定的比例。从本届情况看,一些中小企业代表的代表意识强,积极参加代表活动,主动联系选民和群众,为群众做好事、办实事,提出的议案建议往往关注本行业和社会热点问题,在社会上有一定的影响。而一些规模较大、实力较强的企业老板履职意识不强,把人大代表仅仅作为荣誉称号,很少参加闭会期间代表活动,履职情况与代表法的要求有一定的距离。

3、妇女代表履职积极性高,履职能力较强。多数妇女代表能够深入实际,深入群众,体贴群众疾苦,积极传达群众呼声,为政府和人民群众搭起沟通的桥梁,是一支十分重要的代表力量。以市十四届人大六次会议为例,占代表总数19.8%的妇女代表,提交了占代表建议总数的32.3%的建议。

4、党政干部代表的履职情况不如人意。党政干部代表履职能力较强,提出的观点、看法和建议层次较高,综合分析能力和口头表达能力普遍较强。但领导干部代表往往负责一个地区或者一个部门的党政要事,工作繁忙。他们绝大部分精力都集中在领导职务上,很难充分保证代表工作,参加代表活动不够积极。以市十四届人大六次会议为例,占代表总数26.9%的党政干部代表,提出的建议数仅占建议总数的11%

二、目前代表结构存在的主要问题及分析

从我市代表结构看,存在的问题可以总结为“三多三少”的问题,即领导干部、企业老板多,一线工人、农民、知识分子少;男代表多、女代表少;中共代表多,非中共代表少。究其原因,主要有以下几个方面:

一是由于党政干部综合素质较高,社会影响较大,在换届选举中往往容易被提名为代表候选人。另一方面,也应该看到,我们干部队伍中,有一些同志把人大代表职务当做一种政治待遇、社会身份的象征,在换届选举中力争要当人大代表,当选比例较高。

二是非公经济企业人士一方面掌握较多的社会资源,在本地区影响大;另一方面,这部分群体随着经济的发展,人数越来越多,参加社会事务管理的愿望比较强烈。在我们调研和平时工作当中,发现他们当中部分人对为什么当代表认识不足,仅仅把人大代表当做一种社会荣誉、认为戴上这顶“红帽子”能够提高社会地位,带来更多的社会影响,有更多机会和领导、社会各方面接触,更好办事,因此采取各种方法积极争取,其当选的成功率也比较高。

三是一线工人农民由于环境限制,很少有参加社会事务管理的机会,社会影响力不够,社会知名度不高,在换届选举中被提名为代表候选人的机会很小;客观上由于城市化建设的发展,越来越多的农民失去了土地,逐步融入了城市生活,成为城市中的新市民,使得农民人数逐步减少。目前,我市的个别区已经没有农业户口。农业人口减少,也是农民代表人数降低的一个原因。

四是受传统观念影响,社会上对妇女参加社会事务管理认识不到位,在换届选举中妇女往往被作为差额的对象;加之妇女的社会地位还不够高,社会影响力不够,在和男性竞争中往往处于劣势。

五是在代表提名中把关不严,存在只看推荐材料,不深入了解情况,听取相关部门意见;只看经济指标,特别是纳税情况,不重视政治素质、思想品行;把提名作为照顾条件,不重视履职积极性等问题。

三、进一步优化代表结构的建议

选举法第六条中规定,地方各级人大代表应当具有广泛的代表性,应当由适当数量的基层代表,特别是工人、农民和知识分子代表;应当有适当数量的妇女代表,并逐步提高妇女代表的比例。根据这一规定精神,地方各级人大应当进一步优化代表的结构,更好地体现人大代表的广泛性。基层特别是一线的工人、农民和专业技术人员代表的比例要比上一届有所上升。妇女代表的比例要比上一届有所上升。党政干部担任人大代表的比例要比上一届有所降低。对少数民族代表和归侨代表要按照法律规定予以保证。对非公有制经济代表人士等其他社会阶层人士担任代表,要统筹兼顾,注重质量,比例适当。针对调研中存在的问题,本着既要符合法律规定和政策精神,又要从实际出发的原则,我们建议在这次市人大换届选举中从以下几个方面做好工作,优化我市代表结构:

(一)注重引导,提高基层代表比例。一线工人农民和专业技术人员代表,根植于广大人民群众之中,最了解基层群众的利益和诉求,最能代表广大群众的利益,是社会最大群体的代言人。因此,在换届选举中,我们提出一线工人农民和专业技术人员代表的比例比上届要有所上升,改变目前存在的基层代表比例偏低,名额偏少的问题。要实现这个目标,就要广泛发动群众,提高基层选民的参选热情,引导选民把政治思想过硬、模范遵守宪法和法律、自觉遵守社会公德、廉洁自律、公道正派、勤勉尽责、热心服务群众,有较强参政议政能力的基层群众选为代表。

(二)采取多种措施,提高妇女代表比例。一是在换届选举中要加大宣传力度,增强广大妇女的参选热情,树立妇女参选人的信心,鼓励更多的妇女参与到换届选举中来;二是重点培养妇女先进典型,提高社会知名度,扩大社会影响,不断提高妇女在国家的政治地位,鼓励和支持更多的妇女参与到管理社会事务中来;三是发挥好妇联作用,积极推荐素质高、有能力、有热情的代表候选人;四是在分配代表名额时,适当提高妇女代表的比例。并在换届选举中,切实做好各项工作,保证妇女代表的比例比上一届有所上升。

(三)注重专长,提高专家型代表比例。随着人大各项工作的深入发展,立法、监督等项工作的不断深化,需要越来越多的专家型代表参与到人大的各项工作中。因此,要把法律、金融、科技、经济、社会管理、城市建设等方面有专长,同时又有社会责任感和参政议政能力的专家、学者和专业人士,吸收到代表中来,以加强人大及其常委会的审议质量和监督质量。

(四)体现多元化,提高非中共代表比例。按照中央精神,非中共代表在代表比例中不低于35%。但从实践看,近几届我市人大代表中非中共代表比例均未达到要求。提高非中共代表比例,不仅不会动摇中共党员在人大代表中所占比例的绝对优势,而且更有利于团结民主党派和无党派爱国人士,调动全社会的力量,发挥多元化的优势,体现代表的广泛性。

(五)降低党政干部比例。各级党政领导干部,政治水平高,工作经验丰富,履职能力强,对政治、经济及社会各方面的情况比较熟悉,保持适当的比例,有利于提高代表的整体素质,有利于提高人民代表大会整体功效和作用的发挥,有利于国家权力机关作出的决议、决定的贯彻执行。但是,如果比例过大,势必影响其他方面的代表人士进入国家权力机关。多一些基层代表、妇女代表和一定数量的其他阶层的代表,有利于人民代表大会集中社会各方面的意志,体现社会各方面的利益,更好地代表人民决定大事、管理国家事务。在今年的区县换届选举中,我们根据组织法“政府组成人员、法院院长、检察院检察长列席本级人民代表大会”的规定,提出区县政府组成人员和法院院长、检察院检察长一般不担任代表。这样规定,我们认为符合“一府两院”由人大选举产生,对其负责,受其监督的法律精神,并具有一定的操作性。建议在市代表换届选举中,严格控制党政干部比例,建议市政府组成人员、市法院院长、市检察院检察长一般不当代表。以切实降低党政干部代表比例。

(六)把好代表入口关,做好非公有制经济代表人士的推荐工作。从调研情况看,非公有制经济代表,一部分代表意识强,积极参加代表活动,发挥了代表作用。而有一部分则把代表职务当荣誉,不积极履行代表职责。究其原因,是没有把好代表入口关。在推荐代表候选人时,存在考察工作不够深入,只重视经济指标,忽视调查了解代表候选人思想道德素质的问题。因此,在今年的区县换届选举中,我们提出对非公有制经济代表候选人,选举委员会要广泛听取各方面意见,特别是注意听取企业工会组织的意见,真正把那些能够严格遵守法律,努力构建和谐稳定的劳动关系,讲诚信、守信用,积极承担社会责任,具有履行代表职务能力的人推荐出来。

(七)重在履职表现,确定连选连任代表。为保证代表工作的连续性,在换届时,一般保留三分之一的连任代表。在确定连选连任代表时,要注重考察其是否积极履职,是否有履职能力。其所提的议案建议是否经过调查研究,是否有质量;在审议报告、参加视察、执法检查和专题调研时,是否敢于提出有针对性的意见和建议;是否主动联系选民和群众,是否热心为群众办事。要通过检查代表活动登记、向所在代表小组了解情况、走访选区选民等形式,把真正符合这些条件的代表中的优秀分子,保留在代表队伍中,并通过他们以老带新,发挥榜样力量。

(八)注重年龄梯次化,适当提高年轻代表比例。我市年轻代表较少,35岁以下代表仅占到代表总数的4.4%。为保证代表中的新鲜血液,提高人大代表活力,建议本次换届中,吸收一批锐意改革,开拓创新,年富力强的中青年代表,使代表队伍朝气蓬勃,充满活力。